지난 두 차례의 포스팅을 통해 개발행위허가의 개념과 인허가 의제 제도에 대해 살펴보았습니다. 오늘은 개발 사업의 성패를 가르는 물리적인 기준이자, 사업 계획의 첫 단추라고 할 수 있는 '개발행위허가의 규모 제한'에 대해 심도 있게 다뤄보고자 합니다. 개발 사업을 구상하거나 특정 부지를 인수하려는 분들이라면 본인이 계획한 사업의 면적이 국토계획법에서 정하는 테두리 안에 있는지 반드시 확인해야 합니다.
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- [태양광·풍력 개발사업] 개발행위허가 2. 인허가 의제
- [태양광·풍력 개발사업] 개발행위허가 1. 개념 및 절차
1. 용도지역별 개발행위허가 규모의 법적 기준
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 '국토계획법')은 무분별한 국토 개발을 방지하기 위해 용도지역의 특성에 따라 허가 가능한 개발행위의 면적을 엄격히 제한하고 있습니다. 건축물의 건축이나 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등을 추진할 때 적용되는 구체적인 면적 기준은 다음과 같습니다.
- 주거지역·상업지역·자연녹지지역·생산녹지지역: 1만 제곱미터 미만
- 공업지역: 3만 제곱미터 미만
- 보전녹지지역: 5천 제곱미터 미만
- 관리지역: 3만 제곱미터 미만
- 농림지역: 3만 제곱미터 미만
- 자연환경보전지역: 5천 제곱미터 미만
실무에서 자주 마주하게 되는 복잡한 상황 중 하나는 개발하려는 토지가 둘 이상의 용도지역에 걸쳐 있는 경우입니다. 이럴 때는 각각의 용도지역에 속한 토지 부분에 대해 해당 지역의 규모 제한 규정을 개별적으로 적용하되, 전체 허가 면적이 개발 규모가 가장 큰 용도지역의 기준을 초과해서는 안 된다는 복합적인 원칙을 준수해야 합니다. 특히 최근 재생에너지 발전사업이 활발한 관리지역이나 농림지역은 법적으로 최대 3만 제곱미터까지 가능하지만, 지방자치단체의 조례로 이보다 엄격한 기준을 두는 경우가 많으므로 반드시 해당 지자체의 조례를 사전 검토해야 합니다.
2. 규모 제한의 예외 규정과 실무적 활용
법령에서 정한 최대 규모를 초과한다고 해서 사업이 무조건 불가능한 것은 아닙니다. 국토계획법령은 특정 조건을 충족하는 경우 예외적으로 규모 제한을 적용하지 않거나 심의를 통해 허용하는 길을 열어두고 있습니다. 대표적인 사례가 하나의 필지 또는 여러 필지에 걸쳐 하나의 건축물이나 공작물을 설치하기 위해 토지를 형질변경하는 경우입니다.
이러한 경우에는 시·도 도시계획위원회 또는 시·군·구 도시계획위원회의 심의를 거쳐 규모 제한의 예외를 인정받을 수 있습니다. 따라서 인수하려는 사업 부지의 면적이 3만 제곱미터를 상회한다면, 해당 부지가 이러한 예외 규정에 따라 적법하게 심의를 통과했거나 통과 가능한 대상인지 여부를 매도인 측에 확인하고 관련 서류를 면밀히 검토하는 과정이 선행되어야 합니다.
국토계획법
제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다.국토계획법 시행령
제57조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의 등) ①법 제59조제1항에서 “대통령령으로 정하는 행위”란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(「택지개발촉진법」 등 다른 법률에서 도시ㆍ군계획사업을 의제하는 사업을 제외한다)에 따른 경우는 제외한다.
1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모 이상인 경우. 다만, 제55조제3항제3호의2에 따라 시ㆍ도도시계획위원회 또는 시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회 중 대도시에 두는 도시계획위원회의 심의를 거치는 토지의 형질변경의 경우는 제외한다.
3. 규모 제한 위반 시 발생하는 법적 리스크
만약 법령이나 조례가 정한 규모 제한을 위반하여 개발행위허가가 내려졌다면, 단순히 행정적인 착오로 끝나지 않을 가능성이 높습니다. 위법한 허가는 향후 허가 자체의 취소 사유가 될 뿐만 아니라, 사업 기간 연장 신청 시 거부 사유로 작용할 수 있는 치명적인 결함이 될 수 있습니다.
더욱 조심해야 할 점은 이해관계가 있는 제3자의 소송 가능성입니다. 설령 허가권자인 지방자치단체가 착오로 허가를 내주었다 하더라도, 인근 주민 등 이해관계인은 해당 개발행위허가처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기할 수 있습니다. 이러한 경우, 제3자의 권리보호를 이유로 '신뢰보호의 원칙'을 주장하기 어려울 수 있다는 점을 유의해야 합니다.
행정기본법
제12조(신뢰보호의 원칙) ① 행정청은 공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 행정에 대한 국민의 정당하고 합리적인 신뢰를 보호하여야 한다.
② 행정청은 권한 행사의 기회가 있음에도 불구하고 장기간 권한을 행사하지 아니하여 국민이 그 권한이 행사되지 아니할 것으로 믿을 만한 정당한 사유가 있는 경우에는 그 권한을 행사해서는 아니 된다. 다만, 공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우는 예외로 한다.대법원 1999. 5. 25. 선고 99두1052 판결
일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족할 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한, 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다고 할 것이다.
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4. 마치며
재생에너지 발전사업을 비롯한 모든 토지 개발 사업에서 국토계획법상 규모 제한은 사업의 존립 근거를 결정짓는 핵심 지표입니다. 인허가 단계에서 이러한 법적 기준을 간과할 경우, 투입된 막대한 자본과 시간이 한순간에 물거품이 될 위험이 있습니다. 사업자는 사업 초기 단계부터 용도지역별 규모 제한과 지자체별 조례의 특수성을 최우선으로 검토해야 하며, 대규모 사업의 경우 예외 조항의 적용 가능성을 전문가와 함께 치밀하게 따져보아야 합니다. 철저한 법적 가이드라인 준수만이 불확실한 인허가 환경 속에서 사업의 안정성을 담보할 수 있는 유일한 길입니다.
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