소·중규모 발전사업의 성공을 좌우하는 핵심 인허가는 무엇일까요? 대규모 발전사업의 경우 도시·군관리계획에 따라 사업 시행자로 지정되어 절차를 밟는 것이 일반적이지만, 우리가 주변에서 흔히 접하는 소·중규모 발전사업은 그 양상이 사뭇 다릅니다. 이러한 사업의 실질적인 시작은 바로 '개발행위허가'를 취득하는 시점부터라고 해도 과언이 아닙니다. 발전소의 본격적인 시공을 위해 반드시 넘어야 할 법적 문턱인 개발행위허가에 대해 발전사업자라면 꼭 알아야 할 핵심 내용을 정리해 드립니다.
1. 개발행위허가의 정의와 법적 근거
개발행위허가제도는 특정 지역의 무분별한 난개발을 방지하고 국토를 계획적으로 관리하기 위해 도입된 장치입니다. 일정 규모 이상의 개발행위를 하려는 경우 관할 지방자치단체장의 허가를 받도록 강제하는 것으로, 국토의 이용 효율성을 높이고 공공복리를 증진하는 데 그 목적을 두고 있습니다.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 "국토계획법") 제56조 제1항에 따르면, 다음에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있습니다.
- 건축물의 건축 또는 공작물의 설치
- 토지의 형질 변경(절토, 성토, 정지, 포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립을 포함하되, 경작을 위한 토지의 형질 변경 등 대통령령으로 정하는 경우는 제외)
- 토석의 채취(흙, 모래, 자갈, 바위 등의 채취를 의미하며, 토지의 형질 변경을 목적으로 하는 것은 제외)
- 토지 분할(건축물이 있는 대지는 제외)
- 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역 안에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위
발전소 건설, 특히 태양광과 풍력발전설비는 '공작물의 설치'와 그 부지를 조성하는 '토지의 형질변경'에 해당하므로, 개발행위허가의 대상이 되는 것이 원칙입니다.
2. 허가 절차의 소요 기간
개발행위허가를 받고자 하는 신청인은 허가 신청서와 더불어 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부하여 허가권자에게 제출해야 합니다(국토계획법 제57조 제1항).
국토계획법령상으로는 서류 제출 후 특별한 사유가 없는 한 15일 이내에 허가 또는 불허가 처분을 하도록 명시되어 있습니다. 그러나 이는 도시계획위원회의 심의나 관계 행정기관과의 협의가 불필요한 지극히 단순한 사안에 한정된 이야기라 보아도 무방합니다. 재생에너지 발전사업의 경우 사업의 규모나 입지에 따라 도시계획위원회의 심의를 거치고 다수의 관계 행정기관과 복잡한 협의 과정을 거치는 것이 일반적입니다. 따라서 실무적으로는 허가 완료까지 통상 6개월에서 1년이 소요되며, 현장 상황에 따라서는 2년 이상의 장기전이 될 수도 있다는 점을 사업 계획 수립 단계에서 반영해야 합니다. 아울러 허가권자는 위해 방지나 환경 보호, 경관 유지 등을 조건으로 허가를 내주는 '조건부 허가'를 운용하는 경우가 많다는 점도 유의해야 합니다.
국토계획법
제57조(개발행위허가의 절차) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조제1항제1호의 행위 중 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다.
② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제1항에 따른 개발행위허가의 신청에 대하여 특별한 사유가 없으면 대통령령으로 정하는 기간 이내에 허가 또는 불허가의 처분을 하여야 한다.
③ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제2항에 따라 허가 또는 불허가의 처분을 할 때에는 지체 없이 그 신청인에게 허가내용이나 불허가처분의 사유를 서면 또는 제128조에 따른 국토이용정보체계를 통하여 알려야 한다.
④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가를 하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다.국토계획법 시행령
제54조(개발행위허가의 절차 등) ①법 제57조제2항에서 “대통령령으로 정하는 기간”이란 15일(도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하거나 관계 행정기관의 장과 협의를 하여야 하는 경우에는 심의 또는 협의기간을 제외한다)을 말한다. <개정 2018. 11. 13.>
②특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 법 제57조제4항에 따라 개발행위허가에 조건을 붙이려는 때에는 미리 개발행위허가를 신청한 자의 의견을 들어야 한다.
3. 허가 여부를 결정짓는 기준
허가권자가 신청인의 계획에 대해 무조건적인 허가를 발급하는 아닙니다. 국토계획법 제58조 제1항에서는 허가권자가 개발행위허가 신청 내용이 다음의 기준에 모두 부합하는 경우에만 허가를 하도록 엄격히 규제하고 있습니다.
- 개발행위의 규모가 대통령령으로 정하는 용도지역별 특성을 고려하여 적합할 것
- 도시·군관리계획 및 성장관리계획의 내용에 어긋나지 아니할 것
- 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것
- 주변 지역의 토지이용실태, 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 배수, 좌우 경관 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것
- 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보 계획이 적정할 것
특히 발전사업의 경우 '주변 경관과의 조화'나 '환경오염 방지' 여부가 인허가 과정에서 가장 빈번하게 쟁점이 됩니다. 따라서 단순히 기술적인 시공 가능성만을 검토할 것이 아니라, 해당 부지가 법령상의 규모 제한 내에 있는지, 지자체의 도시계획 방향과 일치하는지를 면밀히 따져보아야 합니다.
개발행위허가운영지침(국토교통부훈령 제1375호, 2021. 3. 31.)
4. 성공적인 사업 추진을 위한 제언
중·소규모 발전사업에서 개발행위허가는 발전소 부지 성형과 설비 설치를 위한 가장 기본적이면서도 강력한 관문입니다. 이 단계에서 발생하는 지연은 곧 사업 비용의 상승과 수익성 악화로 직결됩니다. 따라서 사업자는 허가 신청 전 단계부터 해당 부지의 용도지역별 규모 제한을 철저히 확인하고, 경관 훼손 최소화와 환경오염 방지 대책 등 주변 환경과 공존할 수 있는 정교한 계획을 수립해야 합니다. 법리적 검토와 실무적 대응이 조화를 이룰 때 비로소 인허가 리스크를 최소화하고 안정적인 사업 추진이 가능해질 것입니다.
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