안녕하십니까. 에너지 산업의 법률 동반자로서 복잡한 정책 변화를 분석해 드리는 해바람 법률사무소입니다. 최근 발전사업허가 기준, 특히 재무 요건이 한층 강화됨에 따라 현업에 계신 사업자분들의 우려 섞인 문의가 이어지고 있습니다. 이미 허가를 취득하여 사업을 진행 중인 경우에도 이러한 새로운 기준이 소급 적용되어 사업권에 영향을 미치지는 않을지, 그리고 실무 현장에서 활용되는 '표준심사검토서'의 까다로운 기준을 어떻게 받아들여야 할지에 대한 명확한 법률적 해석이 필요한 시점입니다.
오늘은 발전사업허가 기준 강화의 실체와 기존 사업자들이 반드시 유의해야 할 적용 시점 및 예외 상황에 대해 견해를 전달해 드리고자 합니다.
1. 표준심사검토서와 고시의 관계
발전사업허가 실무에서 가장 빈번하게 참조되는 '발전사업허가 표준심사검토서'는 전기위원회의 심의 효율성을 위해 마련된 내부 지침입니다. 이러한 표준심사검토서는 원칙적으로 내부 규칙에 지나지 않기 때문에 대외적인 구속력, 즉 법규적 효력을 갖는 것은 아닙니다. 대외적인 구속력을 가지는 규범은 상위 법령의 위임을 받은 「발전사업세부허가기준, 전기요금산정기준, 전력량계허용오차 및 전력계통운영업무에 관한 고시」(이하 '발전사업세부허가기준 고시')입니다. 그러나 실무적으로 표준심사검토서를 간과해서는 안 되는 이유는 행정법상의 재량권 행사 준칙과 관련한 대법원의 확립된 견해 때문입니다.
우리 판례는 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 ‘행정규칙이나 내부지침’은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니므로 행정처분이 그에 위반하였다고 하여 그러한 사정만으로 곧바로 위법하게 되는 것은 아니라고 봅니다. 다만, 재량권 행사의 준칙인 행정규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 받게 되므로, 이러한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그를 위반하는 처분은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이 된다고 판시하고 있습니다(대법원 2009. 12. 24. 선고 2009두7967 판결).
따라서 표준심사검토서 그 자체가 직접적인 법령은 아닐지라도, 전기위원회가 이를 토대로 지속적인 심의를 진행하여 일정한 관행이 형성되었다면 해당 검토서는 행정청을 구속하는 실질적인 심사 기준으로 작동하게 됩니다. 사업자로서는 고시의 명문 규정뿐만 아니라 표준심사검토서에 명시된 구체적인 검토 항목들까지 면밀히 대비해야 하는 이유가 바로 여기에 있습니다.
대법원 2009. 12. 24. 선고 2009두7967 판결
상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 ‘행정규칙이나 내부지침’은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니므로 행정처분이 그에 위반하였다고 하여 그러한 사정만으로 곧바로 위법하게 되는 것은 아니다. 다만, 재량권 행사의 준칙인 행정규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 받게 되므로, 이러한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그를 위반하는 처분은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이 된다.
2. 강화된 발전사업 세부허가기준의 재무 요건
강화된 발전사업세부허가기준 고시 [별표 1]에서 규정하는 재무 능력 및 실현 가능성에 대한 핵심 요건은 크게 세 가지로 요약할 수 있습니다. 이는 발전사업의 무분별한 허가 신청을 방지하고 실제 완공 능력을 갖춘 사업자를 선별하겠다는 정책적 의지가 반영된 결과로 보입니다.
- 자기자본 비율: 총 소요 자금 중 재원 조달 계획상의 자기자본 비율이 15% 이상일 것
- 납입자본금: 허가를 신청하는 자의 납입자본금이 총사업비의 1% 이상일 것
- 사업 실현 가능성: 재원 조달 계획이 구체적이고 실현 가능해야 하며, 이를 객관적으로 입증할 수 있는 금융기관 확약서 등 증빙서류를 완비할 것
3. 적용 대상과 시점: 기득권 보호와 변경허가의 변수
기존 사업자분들이 가장 주의 깊게 살펴야 할 대목은 바로 '적용 시점'입니다. 고시 제2023-156호(2023. 8. 1. 시행) 부칙에 따르면, 새로운 기준은 원칙적으로 고시 시행일인 2023년 8월 1일 이후 신규로 발전사업허가를 신청하는 경우부터 적용됩니다. 시행 당시 이미 허가를 신청하여 검토가 진행 중이었던 사업에 대해서는 1년의 유예기간을 두어 2024년 8월 1일부터 강화된 기준을 적용하도록 규정하고 있습니다.
다만 이미 허가를 받은 기존 사업자라 하더라도 안심할 수만은 없는 중요한 예외 규정이 존재합니다. 향후 사업 추진 과정에서 변경허가 또는 양수도인가를 신청하게 될 때, 특정 요건이 발생하면 새로운 허가 기준이 소급 적용될 수 있기 때문입니다. 부칙에 명시된 기준에 따르면 2024년 2월 1일 이후 신청하는 변경사항 중 아래의 경우에 해당한다면 강화된 기준을 충족해야 합니다.
- 출자자(주주) 구성이 변경되는 경우
- 기존 출자자의 출자 금액이 증가하여 재원 조달 구조에 변화가 생기는 경우
4. 시사점: 선제적 대응을 통한 사업 안정성 확보
결론적으로 현재 시점에서 기존 사업자가 강화된 가이드라인을 충족하지 못했다는 이유만으로 허가가 취소되거나 사업이 중단되는 등의 불이익이 발생할 가능성은 높지 않습니다. 하지만 향후 M&A를 통한 사업권 양도나 대규모 투자 유치를 계획하고 있다면 이야기가 달라질 수 있습니다. 주주 변경이나 증자 등을 통한 자본금변경이 수반되는 순간, 해당 사업은 전기위원회의 새로운 심사 대상이 되며 표준심사검토서에 따른 엄격한 재무 건전성 및 사업 이행 능력을 입증해야만 합니다.
따라서 미래의 성공적인 사업 확장과 엑시트(Exit)를 염두에 두고 있다면, 지금 당장 적용 대상이 아니더라도 강화된 고시 기준에 맞춰 재무 구조를 재정비하는 지혜가 필요합니다. 급변하는 에너지 정책 환경 속에서 선제적인 법률 검토는 단순히 리스크를 피하는 수단이 아니라, 사업의 영속성을 보장하는 가장 강력한 자산이 될 것입니다.
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